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关于推进上党城镇群建设的建议



  发表日期: 2012年11月30日           【编辑录入: 】

2011921日政协第十一届长治市委员会常务委员会第二十三次会议审议通过)

为了推进我市市域城镇化建设步伐,市委、市政府提出了构建“一核双圈”、建设一流上党城镇群的发展构想,这对我市搞好国家资源型城市转型综合改革试验区的先行先试具有重要的现实意义,对全面提升我市整体功能和竞争力、把我市建设成为全国一流宜居城市具有深远的战略意义。

根据市委的统一安排和市委田书记的指示精神,由市政协主席王云亭同志牵头,组成上党城镇群建设研究专题调研组,从 5月底开始,利用近三个月时间,通过调查摸底、走访百姓、召开座谈会、研究讨论等方式,重点对上党城镇群建设所涉及的产业布局规划、城中村改造、农民进城、社会保障、保障性住房建设等方面的情况进行了认真、具体、详细的调研。并深入到上党城镇群城际路网所涉及的六条在建道路和城区、郊区、长治县、襄垣县等县(区)开展了实地调研,还赶赴国内城镇群发展较好的成渝城镇群进行了学习考察。在基本摸清上党城镇群发展状况的基础上,借鉴外地的先进、成熟经验,就推进上党城镇群发展提出如下意见和建议。

一、上党城镇群的概念和发展基础

根据《上党城镇群战略规划》,上党城镇群是山西省“一核一圈三群”城镇空间布局框架中晋东南中部城镇群的其中一个城镇集聚区。它包括长治市城区、郊区、高新区、长治县、壶关县、长子县、屯留县、襄垣县、潞城市共9个县(市、区),总面积约5800平方公里,人口245万人,其中,农村人口约118万人。平均城镇化率约为48%。总体来看,上党城镇群将成为全市经济社会与产业最为发达的核心区域和最为重要的城镇密集地区。“十二五”期间,上党城镇群区域生产总值预期年均增长20%。城镇化率每年将提高3个百分点,到2015年上党城镇群城镇化率将达到63%。中心城区面积将由现在的近60平方公里扩展到80平方公里,人口规模达到80万人左右。城镇基础设施建设达到全国中上等水平,城乡公共服务体系进一步完善;社会保障实现全覆盖;教育、医疗资源得到科学合理配置;城市交通路网更趋合理;环境质量明显改善,景观风貌得到大幅提升,将长治市打造成为一座宜业宜居城市。以此为带动,未来十年内,“一核双圈”的“外圈”(黎城、平顺、武乡、沁县、沁源)也将形成“一城三镇百村”的城镇化格局。

目前,上党城镇群中心区向周边6个县(市)的一级公路已全部通达,县际二级路循环线已部分投入使用,市区到6个县(市)的公交客运线已全部开通。建成了115公里、全省最长的环城高速路。城际路网工程也全部开工建设。城镇体系和空间布局不断优化,生产要素向中心区和中心镇集聚,城镇化进程明显加快。

    ()上党城镇群建设规划体系和相关政策基本形成。2011422召开的全市干部大会上,市委书记田喜荣同志强调指出,我市市域城镇化的重要目标就是构建一核双圈、建设一流的上党城镇群。在市委、市政府的高度重视下,我市陆续起草、编制和出台了《长治市市域城镇化实施方案》、《上党城市群建设行动纲要》、《上党城镇群战略规划》、《长治市新区概念规划》《长治市城中村改造农转非人员基本养老保险、基本医疗保险试行办法》等一系列政策措施,将全面推动上党城镇群建设从粗放型低水平增长向集约型高质量发展转变,从偏重依赖资源型产业支撑向注重产业多元化发展转变,从城乡、区域分割向城乡融合、协调发展转变。

()群内基础设施建设不断推进各县(市区)大张旗鼓地开展了“城镇扩容提质大行动”,普遍加大了供排水、燃气、电力、污水处理、垃圾处理等标志性工程项目建设力度。今年上半年,城镇群内共完成市政公用设施建设投资11.76亿元,同比增长达到527%,是去年同期投资总额的5倍多。城市集中供热普及率超过80%,城市建成区绿地率达到50%,人均公共绿地面积达到 12.2平方米。城际路网工程即将陆续竣工。“城中村”“城边村”改造稳步推进,人居环境质量有所提高,城市综合承载能力有较大提升。

  ()小城镇建设凸显特色。一批中心集镇和小城镇的人居环境逐步改善,增强了产业集聚和人口集中的能力,在拉动消费、吸纳农村富余劳动力、推动城镇化进程中发挥了重要的桥梁和纽带作用。特色小城镇建设成效明显,以产业化发展提升知名度和文化软实力。襄垣县的下良镇、长治县的苏店镇等特色小城镇已成为县域经济中心或副中心,是我市城镇化建设亮点,也将成为上党城镇群中的“明珠”。

  二、制约上党城镇群建设发展的困难和问题

上党城镇群建设起步以来,各级政府重视程度高、工作力度大、实施进度快,取得了一定成效,得到了全社会的肯定和赞誉。但从客观而言,城镇群建设仍存在着机制体制不优、可持续性不强、建设资金缺乏等问题。与一些先进城市相比,在发展水平、发展速度、发展质量等方面还存在较大差距。

() 城镇群缺乏统筹规划。各县(市、区)针对推进城镇化建设曾做过相关的发展规划,但缺乏城镇群的统筹性、一体化的综合考量,与外地先进城市比较规划相对滞后,没有有效结合经济社会未来可能发展的大趋势。而且,规划普遍偏重于“划”,缺少“规”。一是没有真正依据本地的实际发展情况来全盘谋局,存在不到位、覆盖率低、前瞻性不强等问题;二是没有用强有力的措施一“规”到底。“城中村”“城边村”问题积重难返,乱搭乱建,私自改变规划的情况时有发生。规划成了“纸上谈兵”的空愿景,自然与加快城镇化发展的要求不适应。此外,一些重点的小城镇建设规划普遍层次低、简单粗放,功能定位不明晰,缺乏操作性和控制力,与区域资源、产业特点、文化传统结合不够紧密,缺乏地域特色。

() 亟待破除体制机制障碍与上党城镇群发展密切相关的户籍、土地、就业、社会保障及投融资方面的配套政策措施不完善,彼此间缺乏综合协调,严重制约了农民进城、城际路网、基础设施建设和社会保障工作的推进。长期以来二元结构壁垒造成的城乡分割未能得到有效化解。农民转户进城还存在公平就业、平等就学、平等住房、医疗养老等社会保障体制机制方面的障碍。

()县域经济发展不平衡。从地区生产总值GDP来看,2010年,最高的襄垣县达到200亿元,最低的壶关县仅为26.9亿元。从产业结构发展来看,上党城镇群范围内城区的第三产业比重大,其它县(市、区)第二产业比重突出,三次产业结构呈现“橄榄型”发展模式。从城镇化发展水平来看,城镇化率最高的县区可达100%,城镇化率最低的县区仅为18.16%,二者相差太大。同时,城乡差距明显,二元结构的矛盾突出。突出体现在城乡居民生活水平和基本公共设施供给等差距较大,资源导向和相对落后的乡镇工业使得农村工业化并没有带来相应的城镇化。农民土地收益不高,增收后劲不足,乡镇基础设施水平普遍较低。

 

  ()资源环境问题突出。上党城镇群内大多数县仍然以煤炭作为支柱产业,煤炭资源整合后,群内90万吨及以上的煤矿共有24座,资源的大幅度开采造成了城镇群核心区域地质的严重破坏,水资源储量已经急剧下降。加之,我市水资源分布不均衡,特别是“上党盆地”周围即浊漳河南源地区缺水较为严重,水资源量仅占全市水资源量的18%。以城市公共供水为例,目前主城区、潞城市、郊区公共供水能力为17.28万立方米/日,而日用水需求已达到13万立方米,已接近目前供水能力的上限。而这一地区是全市人口、土地、工业高度密集的区域,集中了全市主要工矿企业、48.5%的耕地和52%的人口,随着城镇群的建设步伐加快,人口进一步吸纳,承载能力将面临很大挑战。

(五)上党城镇群建设投入仍显不足。尽管市财政近年来加大了对城镇基础设施建设的投入力度,但由于我市的经济发展水平还不是很高,以现有的收支规模和财力,远未满足上党城镇群建设的资金需要。加之,我市融资渠道不畅,缺乏筹资平台,在运用现代资本、金融为“城中村”改造、城际路网建设、市区景观水系、经济适用房和廉租住房开发等城镇化建设资金运作方面的能力还需进一步加强。

  三、推进上党城镇群建设的几点建议

发展上党城镇群是我市实现转型跨越发展的有力支撑,也是建设全国一流宜居城市的必由之路。我市应结合转型发展跨越发展的需要、结合统筹城乡的需要、结合扩大内需的需要,积极、主动破解体制机制“瓶颈”,以“城中村”和“城边村”改造为切入点,重新整合城镇资源,让农民真正变成市民,让变成市民的农民真正公平地享受城市居民的各项权益。为此,提出以下建议:

(一)成立强有力的推进机制。打造全省一流的上党城镇群,困难多、任务重、时间长、涉及部门多,必须建立强有力的推进机制。建议市里应把上党城镇群建设作为“一号工程”来看待,像抓“造林绿化”“文明创建”工作那样,成立一个由市里主要领导挂帅,相关职能部门和单位参加的上党城镇群建设指挥部,建立健全领导机制、决策机制和工作机制,全面统筹协调上党城镇群建设的总体规划和全面组织实施工作。同时,应确立城镇群建设的联席会议制度,互通情况、相互合作,共同推动城镇群建设发展。

(二)科学严谨地制定规划。规划是上党城镇群建设健康有序发展的灵魂和龙头,决定着城镇群发展的质量和水平。一是建议市政府应加强规划制定过程中的协调监督,在明确上党城镇群建设的指导思想、基本原则、总体目标和实施步骤的基础上,制定好上党城镇群总规、控规和详规。二是要以一核双圈为重点,统筹编制和完善城乡规划、土地利用总体规划和产业发展规划。“三个规划”在规划目标和空间布局上要做到协调统一,各类专项规划要与城乡规划相互衔接,形成统一的空间框架。应强化对各类规划及城乡规划建设的审议和统筹协调,实现规划一张图、建设一盘棋、管理一体化。按照加快推进城镇化的要求,建立城乡一体的规划管理体制,强化对规划制订、修改和实施的监督检查,维护规划的法律权威性和严肃性。三是应做到“开门搞规划”,鼓励公众特别是各类专家、学者参与规划的评议。四是规划突出上党城镇群核心区的辐射带动作用,应在一个科学合理的范围内体现超前意识。特别是要超前、审慎规划市中心主城区道路、建筑布局、功能区、公用设施、水电气及垃圾污水处理等一系列城市化发展的重点要素。五是城镇群总体规划应成为我市地方性法规,应通过人大审议程序,使市域城镇化的发展思路保持延续性。

(三)充分发挥好产业带动作用缺乏产业支撑的城镇群必然缺乏发展的活力和动力。上党城镇群内各县(市、区)应根据自己的产业发展定位,本着“布局合理、错位发展、优势互补、有序推进”的原则,通过自身资源优势和比较优势,发展产业功能区,尽快形成产业特色,吸引人口聚集,加速资金、技术和知识等要素的流动。建议市政府在审批有关招商引资的产业项目时,应统筹考虑项目与该地产业定位的关系,认真研究产业之间、上下游产业链的衔接问题。在产业发展的选择上,中心城镇应在增强吸附能力上下功夫,有重点地发展劳动密集型的第三产业,培育较大规模的餐饮、商贸、物流企业发展,努力形成以大型批发市场和流通配送中心为枢纽,以连锁超市和便民店为主体的大商贸、大流通格局,真正体现产业发展的集聚性和辐射力。

()灵活搞好建设用地的管理使用。应探索建立城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。建议国土部门对因单位撤销、迁移等原因停止使用的土地及时予以收回和重新安排使用。应学习借鉴外地的易地开发补充耕地和重点建设项目在市内跨区域实现耕地占补平衡的办法。建议突破城乡建设用地增减只能以县(市区)为单元调剂的限制,推行以市为单元的城乡建设用地增减挂钩试点,以解决上党城镇群建设用地短缺问题。同时,应引导和鼓励企业及个人优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用土地。合理测算安置补偿标准,建立安置补充资金财政专户管理制度,充分保护被征地农民的合法权益。

(五)努力加大投融资力度。首先,应逐级搭建政府的融资平台。建议市政府每年能从基础设施建设资金中(包括预算资金、上级拨付的建设专项资金、转移支付资金、收缴的煤炭企业“两金”结余财政资金、国债资金等),合理筹集政府融资项目配套资本金。其次,应积极争取上级的财政支持,如省里即将出台的县级税收增收返还政策等。第三,应鼓励通过公私合作开发的方式,吸引本地民间资本和资本潜力参与市政公用和公共服务设施建设。引导相关企业或企业集团参与城镇化建设。吸引外资投向城镇化建设。在此基础上,建议各级政府应加强与开发性金融机构合作,尝试发行城镇投资建设债券、市政建设债券和股票。积极借鉴先进城市所采用的建设--转让、建设--运营--转让、转让--运营--转让和政府项目与民间合作等方式,进行城镇群项目的融资创新。

(六)实行积极的“乐业安居”政策在上党城镇群内应建立以市、县人力资源市场为中心、终端延伸到村一级的信息化、网络化运作的就业信息收集和发布平台,重点为80后、90后的青年农民进城提供职业介绍、就业指导、档案代管、社保服务等全程免费服务。建议有关职能部门组织职业教育院校、机构设立相关专业,针对有进城就业、进城创业愿望的农民,免费提供职业技能培训和创业培训,已经就业的免费享受技能提升培训。同时,还应建立一些农民创业孵化园区或基地,实行岗位补贴、小额贷款、税费减免办法,鼓励以创业带动就业,实现城乡劳动力“低门槛”就业。

建议市政府应将“城中村”“城边村”改造用于安置的住宅列入保障性住房建设范围,享受各项税费减免政策。对进城农民住房也应纳入城市公共租赁住房建设规划体系。应尽快制定可操作强的有关整体租赁二手房、购买经济适用房、公积金缴存和使用办法。可以探索尝试建设进城农民“集宿区”的模式,解决他们的住房问题。借鉴成功经验,试点将经济适用房制度整体转移,形成面向进城农民的专属住房制度,努力改善进城农民居住环境。

(七)保障城乡义务教育的公平。上党城镇群内的师资力量、基础设施、补贴资金等教育资源应重点集中,高中和职业学校向城市、县城集中,初中与寄宿制小学向重点城镇集中,小学向乡镇驻地和中心村集中。建议根据城镇化的推进情况,按农村小学一般5000以上居民设一处、初中原则上3万人口的乡镇设一处,5万人口的乡镇设2处的标准进行乡镇撤并和新建、扩建中小学、调整城乡学校布局的工作,结合当地经济状况和人民群众的生活水平,在优先解决学生交通安全、学生基本生活保障等群众关心的问题基础上,盘活存量、进行教育资源再重组。建议市、县级政府将进城农民的子女纳入城镇义务教育发展规划,各类中小学校不应再收取他们的入学赞助费,并方便其在城镇就近入学,确保农民的子女平等就学。

(八)切实解决好进城农民社保、医保问题。上党城镇群内要最大限度的将农民转为市民、农村户口转为城镇户口,必须要保证在农民失去土地进入城镇后,原有的社会保障发生量变与质变,使进城农民在退出土地的同时得到城镇居民享有的社会保障。建议市政府尽快制定符合实际的“土地换社保”政策措施,使转户进城农民在退出宅基地使用权和承包经营权后,得到相应的经济补偿,能够进入城镇养老、低保等社保体系。对进城后的失业人员、丧失工作能力的老人也应与城镇市民平等享受失业保险、最低生活保障金,切实做到农村土地权益和城镇社保权益的合理置换。可以在郊区尝试“两分两换”政策,让已经从事非农产业的农民,就近以宅基地换城镇住房、以承包地换城镇社保。通过深化社会保障体制改革,解决好城镇化进程中进城农民“进得来、住得下、发展好”问题。

建议市政府设立专门的进城农民医疗保险基金,对于在同一区域内工作一定年限的进城农民予以过渡性医疗保障支持。同时,可以尝试发行进城农民医疗保险卡,方便他们就诊和就近报销医疗费用。

(九)创新户籍管理制度。应借鉴外地成功经验,尽快尝试、推行一元化户籍管理制度。建议取消上党城镇群内农业和非农业人口性质的划分,统称为“居民户口”,按实际居住地予以登记。对符合“三个稳定”(稳定居所、稳定职业、稳定经济来源)、“四类人员”(在城镇有合法固定住所、有固定生活来源的居民及其共同生活的直系亲属以及因征用土地或城镇拆迁占用土地的失地农民)条件的,经审核批准可予登记在城镇落户。应进一步放开外地人员到我市入户的户口政策,对在我市中心城区、县城、建制镇建成区购买住房的个人,可予办理常住户口。

(十)及早谋划行政区划调整。上党城镇群的发展过程也是城镇一体化的发展过程,必然带来城乡结构、数量、规模的变化,适时调整行政区划符合我市“一核两圈”的发展要求。为此,建议市政府应及早谋划行政区划的变更,积极组织力量,着手撤县建区和撤县建市的准备工作。应将一些区位优势明显、经济发展较快、达到设镇标准的乡改设为建制镇。在城市规划区内的乡(),可根据城市管理需要,逐步改设为城镇社区,对县城镇、重点镇应进一步扩大其行政辖区范围。


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